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司法体制改革视野下的基层人民法院审判委员会的改革
 www.yzdxnews.com 2014-10-09 09:44:18 来源:县法院
 

  审判委员会制度是我国司法审判制度的重要组成部分,同时也是我国司法体制机制改革的重要内容,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定:“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。”这是党中央首次以中央全会的形式作出的重大部署,2014年6月,中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》,我国司法体制改革正稳步向前推进,但是审判委员会如何改革,特别是基层人民法院如何改革,并没有具体明确规定,为此,笔者以我院审判委员会的设置、运行情况为视角,探究下基层人民法院审判委员会的改革问题。

  一、基层人民法院审判委员会设置、运行情况的考察

  (一)机构设置及人员构成

  2009年以前,我院审判委员会委员共为10人,从20009年开始,我院共有审判委员会委员19名,六年来,一直保持审判委员会委员19名,没有任何变化。人员结构为:院领导10名,占审委会总数的52.6 %,庭室局队负责人8名,占审委会总数的42.01%,其他非行政职务1名,占审委会总数的0.53%。确定研究室为审判委员会常设机构,负责审委会开会前下通知和记录,但业务庭仍要派名书记员记录,该记录审委会委员要签字入卷。

  (二)职责履行情况。

  按人民法院组织法的规定,基层人民人民法院审判委员会的职责主要有三项:即“总结审判经验”、“讨论重大或疑难案件”、“讨论其他有关审判工作的问题”。但从我院审判委员会实际履行的职能来看,主要是讨论案件,五年来,审委会共讨论 137件案件,其中2010年23件,2011年26件,2012年29件,2013年31件,2014年28件。几乎没有开会“总结审判经验”和讨论其他有关审判工作的问题”,只是2013年因涉及一法律适用问题需要向上级法院请示才召开一次审判委员会决定请示。

  (三)运行情况考察

  1.案件讨论的范围和提起。(1)、重大疑难复杂案件。一般是合议庭在合议时意见不统一时,认为属于重大疑难复杂案件的,依次经所在庭庭长、分管院长核准同意后提交审委会讨论。(2)、本院院长发现生效裁判确有错误,需要决定再审的案件。(3)、本院决定再审的或上级法院指定再再的案件,(3)上级法院内部规定必须要经过审判委员会讨论的案件,如职务犯罪,可能被判处缓刑或免于刑事处罚的案件。

  2.审委会的召开。审委会实行不定期讨论,有案件讨论的由研究室主任向院长汇报确定讨论的时间,也根据实际情况,院长临时决定召开。审委会委员有一半以上出席时就可以举行会议。审委会会议由院长主持,院长因故不能参加审委会会议时,委托副院长主持。研究室在开会前通知各位委员和应当到会的人员。

  3.案件讨论程序。在案件讨论的发言方式上,首先由主审人员汇报案情及合议庭意见,然后是分管院领导发言,在一般委员发言后,院长委员才发言,庭长原则上列席审委会对该庭案件的讨论,必要时可以补充案情发表意见。讨论再审案件时,原主审法官可以通知到会;讨论重大、疑难复杂刑事案件或抗诉再审案件时,通知检察长列席并在听取主审人汇报案情后,发表检察意见,然后由委员们按序发言。

  二、现行基层法院审判委员会存在的弊端。

  从上述我院审判委员会设置、运行情况的考察可以看出,目前基层人民法院审判委员会主要存在以下几个弊端。

  1、审判委员会职能作用未能有效发挥出来。《人民法院组织法》第十条第一款规定了审委会的职能有三项,即“总结审判经验”、“讨论重大或疑难案件”、“讨论其他有关审判工作的问题”。但就基层人民法院审判委员会实际运作来看,其职能被单一化为仅仅是讨论案件,很少或根本没有研究解决审判实践中遇到的大量影响审判工作质量、效率的深层次问题,更谈不上总结审判经验,在指导实践、开展宏观调查研究等方面显得极为不足。以我院为例。五年来审判委员会召开的138次审判委员会,有137次是讨论个案的,基层法院审判委员会长期埋头于个案讨论,忽视审判经验的总结,无疑导致了审判委员会职能失衡,使审判委员会最主要的总结审判经验的职能未能发挥出来。

  2、审判委员会的选任人员带有浓厚的行政色彩。按照法院组织法的的规定,基层人民法院审判委员会委员,由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免,而在院长提请任命之前,一般是开个党组会决定提请任命谁为审判委员会委员,并没有采取公开选拔的方式来确定提请,这样的话,实际上把审委会委员变成一种政治待遇,并与行政职务挂勾,谁资历深、职务高,谁就是审委会委员,结果审委会委员清一色由院长、庭长担任,致使一些业务能力强、政治素质过硬,但行政职务低的审判人员被拒之门外。以我院为例,院长、业务庭庭长或综合庭室负责人担任审判委员会的有18人,占审判委员会总人数的 94.7%,而非行政职务的只有1人,近仅占0.53 %,同时,同时审委会往往又实行“终身制”,一旦当上委员,除非调离,就一直干到底,审判委员会的人员结构带浓厚的行政色彩。

  3、部分基层人民法院审判委员会的人数过多,议事讨效率不高。基层法院的院长、庭长等行政领导的职位设置都有较明确的规定,具有职数规定,但法院的审判委员会委员的人数,并没有明确规定,使一些法院的审判委员会委员的人数过多、过滥,议事效率不高。以我院为例,共有审判审判委员会有19名,就仅讨论案件来看,如果审判委员会委员全部到齐的话,讨论一个案件,按每个委员发言5分钟,都要95分种,加上主审法官汇报的时间,按10分钟计算,一个案件都要2个小时以上,遇到有争议的案件如需要向主审法官了解其他情况的,时间要得更长,严重影响了案件讨论的效率和质量。

  4、审判委员会办案缺乏公开性。按照规定,审判委员会讨论案件的内容属于“秘密”,审判人员、审判委员会委员和相关工作人员不得提前泄露审判委员会讨论案件的情况,审判委员会委员的发言内容也属于“秘密”,不在司法裁判文书中载明,司法裁判文书仅仅载明最后的办理结果。审判委员会办案的不公开,和司法现代化背景下要求实现“阳光司法”、司法公开的要求相违背。同时,由于法院在召开审判委员会之前,并不告知当事人审判委员会委员的组成情况,也不告知当事人拥有申请回避的权利,甚至大部分当事人并不知道自己的案件是否需要经过审判委员会的讨论,完全剥夺了当事人申请回避的权利。

  5、提交审判委员会讨论的案件随意性比较大。按照《人民法院组织法》第十条的规定,只有“重大或疑难案件”才能提交审判委员会讨论决定,但司法实践中对“重大疑难案件”的范围无法进行衡量和界定,致使提交审判委员会讨论案件的随意性比较大,讨论案件的范围过大。一些合议庭成员为了逃避错案责任追究,审理的案件稍有难处,便借故推给审委会。更甚是一些法官为了达到个人办理的”三案“合法化,常常以案件属于“重大或疑难案件”为由,将案件提交到审判委员会讨论,汇报时,为使审委会成员赞成自己的意见,常常有意无意的带有某种倾向性,没有直接临审案件的审委会委员,完全凭案件承办人的汇报情况进行判定,对案件的全面情况未能深究,未必能作出准确的判决。这样审判委员会倒成了某些法官从事司法腐败的工具和逃避责任的“避风港”。

  6、审判委员会权责不明,错案无法追责。根据法院组织法和诉讼法的有关规定,审判委员会拥有案件的最终裁决权,合议庭必须服从审判委员会的决定。然而,审判委员会实行的却是集体负责制,案件的最终裁决结果是由集体讨论决定的,每一位审判委员会委员对案件都有发言权,在意见不一致时,少数服从多数。审判委员会成员的意见对裁决结果起决定性作用,但他们在享有如此重要权利的同时,却没有承担错案责任的义务。权利与义务的不相一致,使审判委员会缺乏有效的监督,少数委员在讨论案件时不负责任的发表意见,导致错案后又互不负责,追究其错案责任只是一句空话,根本无法落实到处。

  三、改革现行审判委员会制度的构想

  1、复归审判委员会“总结审判经验”的主要职能,减少讨论案件的数量。首先要复归审判委员会总结审判经验的职能,当前基层人民法院审判委员会将主要精力用在个案讨论上,忽视了审判委员会总结审判经验的主要职能,导致了审判委员会职能失衡,这种状况必须改变,笔者认为,审判委员会应将主要精力放在总结审判经验的职能上,审判委员会应定期召开会议对于一定时期内出现的新型案件、典型案件、类型化案件进行总结分析,从性质相同、事实类似的案件中总结共性,探寻规律,对其如何定性以及如何适用法律达成共识,并形成书面总结,对全院公布,用于指导全院法官办案,统一法律适用和裁判尺度。对于一些无法可依的新型案件、存在法律冲突案件的问题应及时总结并层报上级法院,以便于纳入未来立法或司法解释计划。其次是要减少讨论案件的数量,缩小审委会讨论案件的范围。可通过司法解释对重大疑难案件的范围作出界定,只有在本地区有重大影响、典型、疑难的案件、上级法院指定管辖或指令再审以及发回重审的案件、依审判监督程序再审和抗诉的案件以及新类型的案件、法律无明确具体规定的案件、合议庭意见有重大分歧的案件,审委会才予以讨论,其他案件一律不得提交审委会,以此增强独任法官或合议庭独立审判的责任感,减少审委会不必要的工作。

  2、审委会的人员组成和选任方式应去行政化。针对目前基层法院按行政职务提请任命审委会委员这种带有浓厚行政色彩的情况,建议进行以下改革。首先要科学确定委员人数,不至于审委会人数过多,影响议事效率。应从从立法本意和审判工作的需要出发,按法院总人数的一定比例来确定审委会的委员名额。其次是调整审委会的人员结构。应当明确规定审委会委员不是一种政治待遇,除院长、主管审判业务的副院长是当然的审判委员会委员(还需要提起任命)外,非业务型的院级领导不应参加审委会,不应是当然委员。审委会可考虑由院长、主管业务的副院长和其他具有丰富审判经验和较高审判水平的专业委员共同组成。专业委员可以是审判庭的庭长,也可以是具有丰富审判经验和较高审判水平的审判员。对于专业委员可以制定一个较高的任职标准,通过院长提名和公开考核,择优选任,并确定相应的任职期间,依法定程序报请人大任命。通过这样改革,既可以提高审委会委员的素质,也可以减少审委会委员的数量,使审判委员会成为一个纯专事审判业务的审判组织。

  3、成立专业审判委员会并规范其运作。

  审判专业化是现代审判的重要标志。我国正处在转型时期,社会关系变得日益复杂,各类矛盾凸显,与此相应,法律关系也越来也复杂化,随着各类新型案件的出现,审判的难度加大。各个法律部门内,新法不断出现,审判的专业化要求日渐提高。加之,目前人民法院审判委员会委员过多,缺乏专业性,议事效率不高,因此要建立专业审判委员会制度。基层人民法院可在审判委员会中分设刑事、民事、行政、执行专业审判委员会。在人员组成方面,专业审判委员会应由各分管刑事、民事、行政、执行业务的院长或副院长主持,专业审判委员会委员由分管业务的院长或副院长和该专业的专业委员组成。如刑事专业审判委员会,由分管业务的院长或副院长和审委会委员的刑事庭庭长及具有丰富刑事审判经验和较高刑事审判水平的专业委员组成。各专业审判委员只参与本专业案件的讨论,各专业审判委员会讨论过程中形成的多数人意见为最终结论,无需再次提交审判委员会全体会议讨论。审委会全体会议主要任务是总结审判经验,监督审判工作。

  4、设立审判委员会办事机构并明确工作职责

  审判委员会是法院最高审判组织,其工作的重要性不言而喻,而长期以来,我国基层法院审判委员会均没有专门的办事机构,据笔者了解,虽然有的基层法院确定研究室或审管办负责审判委员会的日常工作,但也仅仅是开会之前按照院长确定的日期下个通知,开会时派个人记录下,且该记录审判委员会委员不需签字(各业务庭的案件讨论时还需要派个书记员进行记录,该记录审判委员会委员需要签字入卷),并没有具体的工作职责,这对于审判委员会的有序运作显然不利。为此,笔者认为应当要设立审判委员会办事机构并规范其运作,基层人民法院可以指定法院研究室作为审判委员会的办事机构,因为法院研究室的主要职能就是研究审判工作中遇到的疑难问题,为审判工作服务。审委会办事机构应配备专职秘书并明确具体工作职责,笔者认为,审委会办事机构主要承担以下工作职责,1、会前审查职能,应先行审查合议庭提交的案件是否符合法定的审委会讨论范围。对于不在讨论范围内的案件,应说明理由并报请院长同意后后予以退回。2、会中记录职能。专职秘书应如实记录委员的出席情况(包括是否迟到、缺席、早退)、会议讨论情况。3、会后总结职能,研究室对于会上讨论的疑难、典型、类型化案例进行研究,对其定性及法律适用进行分析。然后将研究报告提交院领导参阅,对于报告中有价值、有深度的研究成果,可以经审委会全体会议讨论决定后,在全院公布,使其真正服务于审判工作。。

  5、增强审委会讨论的透明度。其一,要告知当事人回避权。按照目前我国审判委员会制度,审判委员会讨论决定案件是秘密进行的,并不告知当事人申请回避的权利,这样的做法,实际上已经剥夺了当事人申请回避的权利,为此,必须改革完善当前的审判委员会制度,应当在审委会召开三日前,将全体审判委员会委员的姓名、基本情况以及审判委员会记录人员的姓名、基本情况告知当事人,同时告知当事人有申请回避的权利。其二,应当将审委会讨论情况公开在裁判书中。目前经过审判委员会讨论的案件,审判委员会讨论的决定属于“秘密”,不在司法裁判文书中载明,司法裁判文书仅仅载明最后的办理结果,这和司法现代化背景下要求实现“阳光司法”、司法公开的要求是相违背的,笔者认为,为了增强审委会讨论案件的透明度,切实实现“阳光司法”,应当将审判委员会的讨论最终形成的决定在裁判文书中公开。其三,认真落实检察长列席同级人民法院审判委员会的制度,检察长在列席的过程中负有监督之责权,对发现的问题有权要求审判委员会及时纠正。人大该机构的组成人员有权参加审判委员会的讨论并履行监督职责,对发现的问题有权要求审判委员会予以纠正, 对于在当地有重大影响的案件,审判委员会讨论的时候,允许社会公众申请旁听讨论,将审判委员会讨论案件的过程置于广大人民群众的监督之下。

  6 、建立审判委员会错案追究责任制度。权利与义务是相伴相生的,享受权利必须承担义务,如只享有权利而不尽义务,必然会导致错案发生,严重一点会导致司法腐败。为提高审判委员会工作的质量与效率,应建立审判委员会错案追究责任制度,严格追究执审判委员会委员错案责任。对经过审判委员会讨论而发生的错案,应根据情况追究相关人员的责任。如果是承办人向审判委员会汇报时案情时,故意隐瞒主要证据、重要情节,或者提供虚假材料造成错案的,追究承办人的责任,审判委员会委员不承担责任;如果承办人如实向审判委员会汇报时案情,审判委员会委员同意合议庭意见的,合议庭成员与审判委员会委员共同承担错案责任,但审判委员会讨论持反对意见的委员可不承担责任;如果审判委员会改变合议庭意见造成错案的,应追究审判委员会委员的责任,但审判委员会讨论持反对意见的委员可不承担责任。对经常表决错误的委员,说明其不能胜任职责,应考虑提请人大常委会免去其审判委员会职务。(廖月安)

 
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